《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》已于2019年11月12日由最高人民法院審判委員會第1781次會議通過,現予公布,自2020年1月1日起施行。

最高人民法院

2019年11月27日

法釋〔2019〕17號

最高人民法院

關于審理行政協議案件若干問題的規定

(2019年11月12日最高人民法院審判委員會

第1781次會議通過,自2020年1月1日起施行)

為依法公正、及時審理行政協議案件,根據《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規定,結合行政審判工作實際,制定本規定。

第一條 行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。

第二條 公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理:

(一)政府特許經營協議;

(二)土地、房屋等征收征用補償協議;

(三)礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;

(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;

(五)符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議;

(六)其他行政協議。

第三條 因行政機關訂立的下列協議提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:

(一)行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議;

(二)行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議。

第四條 因行政協議的訂立、履行、變更、終止等發生糾紛,公民、法人或者其他組織作為原告,以行政機關為被告提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。

因行政機關委托的組織訂立的行政協議發生糾紛的,委托的行政機關是被告。

第五條 下列與行政協議有利害關系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理:

(一)參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動,認為行政機關應當依法與其訂立行政協議但行政機關拒絕訂立,或者認為行政機關與他人訂立行政協議損害其合法權益的公民、法人或者其他組織;

(二)認為征收征用補償協議損害其合法權益的被征收征用土地、房屋等不動產的用益物權人、公房承租人;

(三)其他認為行政協議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權益的公民、法人或者其他組織。

第六條 人民法院受理行政協議案件后,被告就該協議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的,人民法院不予準許。

第七條 當事人書面協議約定選擇被告所在地、原告所在地、協議履行地、協議訂立地、標的物所在地等與爭議有實際聯系地點的人民法院管轄的,人民法院從其約定,但違反級別管轄和專屬管轄的除外。

第八條 公民、法人或者其他組織向人民法院提起民事訴訟,生效法律文書以涉案協議屬于行政協議為由裁定不予立案或者駁回起訴,當事人又提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。

第九條 在行政協議案件中,行政訴訟法第四十九條第三項規定的“有具體的訴訟請求”是指:

(一)請求判決撤銷行政機關變更、解除行政協議的行政行為,或者確認該行政行為違法;

(二)請求判決行政機關依法履行或者按照行政協議約定履行義務;

(三)請求判決確認行政協議的效力;

(四)請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議;

(五)請求判決撤銷、解除行政協議;

(六)請求判決行政機關賠償或者補償;

(七)其他有關行政協議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請求。

第十條 被告對于自己具有法定職權、履行法定程序、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任。

原告主張撤銷、解除行政協議的,對撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任。

對行政協議是否履行發生爭議的,由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。

第十一條 人民法院審理行政協議案件,應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查。

原告認為被告未依法或者未按照約定履行行政協議的,人民法院應當針對其訴訟請求,對被告是否具有相應義務或者履行相應義務等進行審查。

第十二條 行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的,人民法院應當確認行政協議無效。

人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效。

行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的,人民法院可以確認行政協議有效。

第十三條 法律、行政法規規定應當經過其他機關批準等程序后生效的行政協議,在一審法庭辯論終結前未獲得批準的,人民法院應當確認該協議未生效。

行政協議約定被告負有履行批準程序等義務而被告未履行,原告要求被告承擔賠償責任的,人民法院應予支持。

第十四條 原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷,人民法院經審理認為符合法律規定可撤銷情形的,可以依法判決撤銷該協議。

第十五條 行政協議無效、被撤銷或者確定不發生效力后,當事人因行政協議取得的財產,人民法院應當判決予以返還;不能返還的,判決折價補償。

因被告的原因導致行政協議被確認無效或者被撤銷,可以同時判決責令被告采取補救措施;給原告造成損失的,人民法院應當判決被告予以賠償。

第十六條 在履行行政協議過程中,可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形,被告作出變更、解除協議的行政行為后,原告請求撤銷該行為,人民法院經審理認為該行為合法的,判決駁回原告訴訟請求;給原告造成損失的,判決被告予以補償。

被告變更、解除行政協議的行政行為存在行政訴訟法第七十條規定情形的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以責令被告重新作出行政行為。

被告變更、解除行政協議的行政行為違法,人民法院可以依據行政訴訟法第七十八條的規定判決被告繼續履行協議、采取補救措施;給原告造成損失的,判決被告予以賠償。

第十七條 原告請求解除行政協議,人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的,可以判決解除該協議。

第十八條 當事人依據民事法律規范的規定行使履行抗辯權的,人民法院應予支持。

第十九條 被告未依法履行、未按照約定履行行政協議,人民法院可以依據行政訴訟法第七十八條的規定,結合原告訴訟請求,判決被告繼續履行,并明確繼續履行的具體內容;被告無法履行或者繼續履行無實際意義的,人民法院可以判決被告采取相應的補救措施;給原告造成損失的,判決被告予以賠償。

原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的,人民法院應予支持。

第二十條 被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協議,原告在履行期限屆滿之前向人民法院起訴請求其承擔違約責任的,人民法院應予支持。

第二十一條 被告或者其他行政機關因國家利益、社會公共利益的需要依法行使行政職權,導致原告履行不能、履行費用明顯增加或者遭受損失,原告請求判令被告給予補償的,人民法院應予支持。

第二十二條 原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任,人民法院經審理認為行政協議無效的,應當向原告釋明,并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議無效;因被告的行為造成行政協議無效的,人民法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明后拒絕變更訴訟請求的,人民法院可以判決駁回其訴訟請求。

第二十三條 人民法院審理行政協議案件,可以依法進行調解。

人民法院進行調解時,應當遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

第二十四條 公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務,經催告后不履行,行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以向人民法院申請強制執行。

法律、行政法規規定行政機關對行政協議享有監督協議履行的職權,公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務,經催告后不履行,行政機關可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以向人民法院申請強制執行。

第二十五條 公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的,訴訟時效參照民事法律規范確定;對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的,起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。

第二十六條 行政協議約定仲裁條款的,人民法院應當確認該條款無效,但法律、行政法規或者我國締結、參加的國際條約另有規定的除外。

第二十七條 人民法院審理行政協議案件,應當適用行政訴訟法的規定;行政訴訟法沒有規定的,參照適用民事訴訟法的規定。

人民法院審理行政協議案件,可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。

第二十八條  2015年5月1日后訂立的行政協議發生糾紛的,適用行政訴訟法及本規定。

2015年5月1日前訂立的行政協議發生糾紛的,適用當時的法律、行政法規及司法解釋。

第二十九條 本規定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前發布的司法解釋與本規定不一致的,適用本規定。



  • 李廣宇:

    女士們、先生們,各位記者朋友們,大家上午好。歡迎參加最高人民法院新聞發布會,今天將要發布的是《最高人民法院關于審判行政協議案件若干問題的規定》,我們很榮幸地邀請了最高人民法院行政庭庭長黃永維先生,副庭長梁鳳云先生,出席今天的新聞發布會。

    首先請黃永維庭長介紹《最高人民法院關于審判行政協議案件若干問題的規定》的起草背景和主要內容。

    2019-12-10 10:00:30

  • 黃永維:

    各位記者朋友:

    《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》已于2019年11月12日經最高人民法院審判委員會第1781次會議討論通過,并于今天正式發布。這部司法解釋是在全國上下認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神之際,最高人民法院通過的一部重要的司法解釋。這部司法解釋的發布,將對切實保障人民群眾在行政協議中的合法權益、推進法治政府誠信政府建設、優化法治化營商環境、提高政府行政治理能力、推進人民法院行政審判工作產生積極的、深遠的影響。下面,我就這部司法解釋的起草情況、主要內容和貫徹執行作一簡要的介紹和說明。

    一、行政協議解釋的起草過程

    行政協議是新時代中國特色社會主義市場經濟的不斷發展的必然產物,是現代行政管理活動發生重大變革的重要體現,是公眾社會治理參與權和公共資源分享權的必然結果,是現代社會服務行政、給付行政等發展理念的具體體現。行政機關通過與公民、法人或者其他組織協商簽訂的協議,一方面充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用,讓一切生產要素在公開、公平、公正的程序中競爭,另一方面能夠更好發揮政府的職能作用, 讓社會資本潛力充分釋放,更好地實現行政管理和公共服務目標。對于行政協議,中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》突出強調了要“完善政府守信踐諾機制”“大力推進法治政府和政務誠信建設,地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人作出的政策承諾,認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領導更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權益的,要承擔法律和經濟責任”。人民法院通過對行政協議案件的審理,有助于推動政府“放管服”改革,有助于加快政府職能轉變,有助于創新行政管理方式,有助于改善營商環境,有助于推動社會主義市場經濟更有效率、更加公平、更可持續發展,有助于推進法治政府和服務型政府,有助于國家治理體系現代化和國家治理能力現代化。

    2014年11月1日,第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于修改的決定》,并自2015年5月1日起施行。修改后的行政訴訟法將行政協議納入行政訴訟的受案范圍,并明確規定了行政協議案件的裁判方式。2015年4月20日,最高人民法院審判委員會第1648次會議通過了《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》,該司法解釋中用6個條文,就行政協議案件審理的相關內容作了進一步明確。這一司法解釋對于正確理解和適用新修改的行政訴訟法,特別是正確審理行政協議案件起到了積極的推動作用。

    2019-12-10 10:03:20

  • 黃永維:

    但是,上述司法解釋是為了配合修改后的行政訴訟法的實施制定的,就涉及行政協議案件的主要問題作了規定,還遠遠不能滿足司法實踐的需要。由于行政協議是一種特殊的行政管理活動,既具有行政管理活動“行政性”的一般屬性,同時也具有“協議性”的特別屬性??紤]到行政協議案件的審理與一般行政行為案件的審理規則不同,需要通過司法解釋作出比較詳細和科學的規定,從2016年開始,最高人民法院正式啟動行政協議司法解釋的起草工作。在起草過程中,我們根據行政訴訟法的規定,以2015年《適用解釋》規定的行政協議內容為基礎,開展了多形式、多層次的調研。在起草過程中,為了確保司法解釋的質量,我們廣泛征求和聽取了全國人大法工委、司法部、最高人民檢察院、中華全國律師協會和中國法學會行政法學研究會的意見建議;為了確保司法解釋切合行政管理實際,征求了國家發改委、財政部、原國土資源部、住建部、國家衛計委、教育部等30余個部委的意見建議;為了確保司法解釋滿足司法實踐需要,我們先后在浙江、陜西、北京、南京、上海、沈陽等地開展了十余次調研活動,聽取了各高級法院的意見,特別是深入聽取了部分中、基層人民法院一線法官的意見建議;為了確保司法解釋符合行政協議基本理論,我們多次聽取民法學界和行政法學專家教授的意見建議。從征求意見的范圍來看,本次司法解釋征求意見是行政審判領域范圍最廣的一次。

    在充分溝通和討論的基礎上,經過近三年的廣泛深入調研,實務界和法學界有關行政協議的共識越來越多,在歸納、總結和研究分析各種意見的基礎上,前后形成了司法解釋稿共計24稿。經過多次修改,最終形成行政協議司法解釋送審稿,并由最高人民法院審判委員會討論通過。

    2019-12-10 10:07:30

  • 黃永維:

    二、起草行政協議司法解釋的基本原則

    在起草司法解釋的過程中,我們始終堅持了以下基本原則:

    一是,始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想。在起草過程中,我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,始終把貫徹落實黨的十八大、十九大精神擺在突出位置。特別是,認真落實人民主體地位,踐行全心全意為人民服務根本宗旨,切實保障人民群眾在土地房屋征收征用補償等行政協議案件的合法權益,為人民群眾提供更便捷、更高效、更優質的司法救濟,不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求。同時,始終把貫徹落實行政訴訟法的最新規定放在重要位置,監督促進行政機關在訂立、履行、變更、終止行政協議中行使行政優益權的行為,扎緊行政權力規范運行的“制度籠子”,大力推進社會主義法治政府建設。

    二是,始終堅持以推動建立完善政府踐信守諾機制為重要目標。中央多次提出要完善政府守信踐諾機制。政府守信踐諾機制是社會誠信建設的重要基石。司法解釋著眼于加強政府誠信建設,確保行政機關按照行政協議約定,嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾,確保行政機關認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同;確保因以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約侵犯合法權益的,要承擔法律和經濟責任;確保因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的,對企業和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償,推動責任政府、誠信政府建設落到實處。

    三是,始終堅持以強化產權保護為根本目標。完善產權保護制度是堅持和完善社會主義基本經濟制度、完善社會主義市場經濟的內在要求。中央明確提出要“完善產權保護制度”。司法解釋根據行政訴訟法的規定,切實保護各種所有制經濟產權和合法利益,保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護;嚴格把握政府解除行政協議的條件,確保政府依法依約履行協議義務;明確因行政機關違約的充分賠償和因國家利益需要的充分補償原則,確保行政協議案件中當事人產權利益得到有力保護。

    四是,始終堅持以保障民營經濟和社會資本合作方的合法權益為重要職責。民營經濟是推動社會主義市場經濟發展的重要力量,是推進供給側結構性改革、推動高質量發展、建設現代化經濟體系的重要主體。司法解釋明確了礦業權出讓協議等國有自然資源使用權出讓協議、符合本解釋規定的政府與社會資本合作協議屬于行政協議,將這類協議納入行政訴訟規制的范疇;明確了參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動的市場主體的行政訴訟原告資格;等等。通過這些規定,推動實現平等保護產權,努力營造公平的競爭環境,切實保障民營企業和社會資本合作方的合法權益。

    五是,始終堅持以優化營商環境為重要使命。優化營商環境是不斷解放和發展社會生產力,加快建設現代化經濟體系、推動高質量發展的重要機制條件。中央高度重視優化營商環境工作。司法解釋堅持依照行政訴訟法的規定,結合國務院《優化營商環境條例》等規定,對被訴行政行為進行合法性審查,對政府違約行為進行合約性審查,監督政府誠實守信,確?!胺殴芊备母锏捻樌七M,營造鼓勵民營經濟和社會資本創業、創新的土壤,為經濟發展培育穩健持久的內生增長動力。

    2019-12-10 10:09:12

  • 黃永維:

    三、行政協議司法解釋的主要內容

    行政協議司法解釋全文共29條。主要規定了以下幾個方面的內容:

    (一)明確行政協議的定義和范圍,切實保障行政協議當事人的合法權益

    ——明確了行政協議的內涵。司法解釋第1條規定,行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。根據這一規定,行政協議包括四個要素:一是主體要素,即必須一方當事人為行政機關;二是目的要素,即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標;三是內容要素,協議內容必須具有行政法上的權利義務內容;四是意思要素,即協議雙方當事人必須協商一致。通過對行政協議內涵的規定,明確行政協議與民事合同之間的區別。

    ——明確規定了行政協議的范圍。行政訴訟法規定,政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議屬于行政協議范圍。司法解釋對除上述兩類協議之外的類型進行了列舉。主要包括:礦業權出讓協議等國有自然資源使用權出讓協議;政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;符合司法解釋規定的政府與社會資本合作協議等等。通過對國有自然資源使用權出讓協議的審理,將有效解決過去一段時間,國有自然資源領域政府不履約、不監管、權力尋租等亂象,確保國有資產等國家利益得到有力保護;通過對政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議,將有力保障城市低收入群體的“房子是用來住的”合法權益;通過對政府與社會資本合作協議的審理,將有利于保障社會資本方參與公私合作的積極性和安全感,有利于營造公平競爭環境,有利于非公有制經濟健康發展。

    ——明確排除了行政機關的內部協議、人事協議。為了準確把握行政協議的范圍,司法解釋進一步規定,對于行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議、行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議,不符合行政協議的基本要素,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

    2019-12-10 10:17:31

  • 黃永維:

    (二)明確行政協議訴訟主體資格,保障當事人訴訟權利

    ——明確了行政協議訴訟原告資格。行政協議往往涉及國家利益和社會公共利益,往往涉及行政管理目標的實現。因此,在行政協議訂立過程中,需要遵循“公開、公平、公正”的行政法原則。行政協議案件中,行政協議的訂立和履行不僅涉及到協議當事人的權利義務,也涉及到行政協議當事人之外的利害關系人的權利義務。司法解釋根據行政訴訟法的規定,規定了行政協議中的利害關系人的原告資格,不局限于民事合同的相對性原則。為了保證公平競爭權人在行政協議訂立中的權益,規定了公平競爭權人的原告資格;為了保障被征收、征用人、公房承租人等弱勢群體的實體權益,規定了用益物權人和公房承租人的原告資格。

    ——明確了行政機關的被告資格?;谛姓f議訴訟“民告官”的定位,司法解釋規定,因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生糾紛,公民、法人或者其他組織作為原告,以行政機關為被告提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。人民法院受理行政協議案件后,被告就該協議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的,人民法院不予準許。

    (三)堅持行政協議訴訟的全面管轄原則,確保案件公正審理

    行政協議訴訟既包括了行政機關行使行政優益權的行政行為訴訟,也包括了行政機關不依法履行、未按照約定履行協議義務的違約訴訟。司法解釋針對不同的訴訟請求,確立了不同的審理規則。

    ——明確行政協議訴訟種類。為了便于當事人提起行政協議訴訟,司法解釋根據行政訴訟法的規定,明確了行政協議訴訟的具體種類,主要包括:請求判決撤銷行政機關行使優益權的行政行為或者確認該行政行為違法;請求判決行政機關依法履行或者按照行政協議約定履行義務;請求判決確認行政協議的效力;請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議;請求判決撤銷、解除行政協議;請求判決行政機關賠償或者補償;等等,基本上包括了所有的行政協議類型,確保當事人的合法訴求在行政訴訟中得到全面實現。

    ——明確不同訴訟類型的舉證責任。司法解釋根據當事人的不同訴求,結合行政機關在行政協議中的地位,區別情況規定了舉證責任。被告對于具有法定職權、履行法定程序、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任;原告主張撤銷、解除行政協議的,對撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任;對行政協議是否履行發生爭議的,由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。

    2019-12-10 10:18:09

  • 黃永維:

    (四)堅持對行政機關行使優益權行為的合法性審查,確保行政機關“法無授權不可為”原則落實

    ——明確對行政優益權行為的合法性審查。司法解釋堅持對被訴行政行為合法性進行審查,明確規定,人民法院審理行政協議案件,應當根據行政訴訟法第70條的規定對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行全面的合法性審查,不受原告訴訟請求的限制。

    ——明確對行政優益權行為的裁判方式。針對行政機關作出的單方變更、解除行政協議等行使優益權的行為,司法解釋規定了不同的裁判方式:在履行行政協議過程中,可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形,被告作出變更、解除協議的行政行為后,原告請求撤銷該行為,人民法院經審理認為該行為合法的,判決駁回原告訴訟請求;給原告造成損失的,判決被告予以補償;被告行使行政優益權的行為違法的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以責令被告重新作出行政行為;被告行使行政優益權的行政行為違法,人民法院可以判決繼續履行協議、采取補救措施;給原告造成損失的,判決被告予以賠償。

    ——明確行政機關依法行使行政職權造成損害的補償。對于合法的行政行為造成損害的,行政機關應當依法補償。司法解釋規定,被告或者其他行政機關因國家利益、社會公共利益的需要依法行使行政職權,導致原告履行不能、履行費用明顯增加或者遭受損失,原告請求判令被告給予補償的,人民法院應予支持。

    2019-12-10 10:21:35

  • 黃永維:

    (五)依法確認行政協議的效力,確保國家利益、社會公共利益和私人合法權益的平衡

    ——明確行政協議無效情形。司法解釋結合行政協議的特點,結合行政訴訟法關于無效行政行為的規定,對行政協議無效的情形作了明確。行政協議存在重大且明顯違法情形的,人民法院應當確認行政協議無效;人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效;行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的,人民法院可以確認行政協議有效。

    ——明確行政協議效力待定情形。司法解釋規定,法律、行政法規規定應當經過其他機關批準等程序后生效的行政協議,在一審法庭辯論終結前未獲得批準的,人民法院應當確定該協議不發生效力;行政協議約定被告負有履行批準程序等義務而被告未履行,原告要求被告承擔賠償責任的,人民法院應予支持。

    ——明確行政協議可撤銷情形。司法解釋參照合同法等民事法律規范的規定,規定了行政協議可撤銷的情形。司法解釋規定,原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷,人民法院經審理認為符合法律規定的可撤銷情形的,可以依法判決撤銷該協議。

    ——明確行政協議解除情形。司法解釋規定,原告請求解除行政協議,人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的,可以判決解除該協議。

    (六)堅持行政協議充分賠償原則,確保行政協議當事人實體權益實現

    ——明確了行政協議的給付判決。為了確保行政協議當事人實際權益,回應當事人實質訴求,司法解釋規定了具體給付判決。司法解釋規定,被告未依法履行、未按照約定履行行政協議,人民法院可以依法判決被告繼續履行,并明確繼續履行的具體內容;被告無法履行或者繼續履行無實際意義的,人民法院可以判決被告采取相應的補救措施;給原告造成損失的,判決被告予以賠償。

    ——明確了行政協議違約責任。行政機關違約的,應當充分賠償當事人的實際損失。司法解釋規定,原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的,人民法院應予支持。被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協議義務,原告在履行期限屆滿之前向人民法院起訴請求其承擔違約責任的,人民法院應予支持。

    ——明確了行政協議案件中的訴訟類型轉換。行政協議訴訟是公法訴訟,具有維護國家利益和社會公共利益的客觀訴訟性質。司法解釋規定,原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任,人民法院經審理認為行政協議無效的,應當向原告釋明,并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議無效;因被告的行為造成行政協議無效的,人民法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明拒絕變更訴訟請求的,人民法院可以判決駁回其訴訟請求。

    2019-12-10 10:26:00

  • 黃永維:

    (七)規范行政協議案件的強制執行,確保國家利益、社會公共利益及時實現

    基于行政協議訴訟“民告官”的定位,行政機關認為行政相對人不依法、不依約履行行政協議的,可以根據行政訴訟法和行政強制法的規定,向人民法院申請強制執行。主要包括兩種情形:

    ——以行政機關作出的履行協議決定作為執行名義,向人民法院申請強制執行。如果行政協議的行政相對人未按照協議履行,行政機關可以作出相應的履行協議行政決定。如果相對人未申請行政復議或者提起行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以將該行政決定作為執行名義向人民法院申請強制執行。

    ——以行政機關作出的處理決定作為執行名義,向人民法院申請強制執行。如果法律、行政法規規定行政機關對行政協議享有監督協議履行的職權,行政機關可以對不履行協議的行政相對人作出處理決定。如果行政機關依法作出行政決定后,行政相對人未申請行政復議或者其他行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以向人民法院申請強制執行。

    需要明確的是,人民法院審理行政協議案件,一般遵循實體從舊,程序從新原則,對于2015年5月1日之前訂立的行政協議發生糾紛的,適用當時的法律、行政法規及司法解釋;當時的法律、行政法規及司法解釋沒有規定的,可以適用行政訴訟法和本司法解釋。

    以上是我對行政協議司法解釋主要內容的介紹。下一步,人民法院將進一步貫徹黨中央的各項部署和要求,嚴格按照行政訴訟法的規定,公正審理好行政協議案件這一新類型案件,進一步推進誠信政府法治政府建設,進一步推進政府治理能力現代化,進一步強化產權保護力度,讓人民群眾在每一起行政案件中感受到公平正義!

    此外,本次發布的案例屬于參考案例,與以往發布的典型案例有所不同。供大家參考。

    謝謝大家!

    2019-12-10 10:29:40

  • 李廣宇:

    謝謝黃永維庭長。行政協議是個新事物,這部司法解釋的專業性也比較強,請各位記者朋友結合今天發布的司法解釋內容進行提問。

    2019-12-10 10:30:36

  • 中央廣播電視總臺記者:

    剛剛發布中提到,這個司法解釋在起草時的一個原則就是推動完善政府的守信踐諾機制。請問,具體司法解釋中做了哪些針對性的規定?

    2019-12-10 10:33:28

  • 梁鳳云:

    行政協議作為現代行政管理方式的一種重大變革,已經被世界各國所采用。行政協議一方面要堅持依法行政,法無授權不可為,另一方面也要強調行政機關與相對人之間的平等自愿和誠實守信。在行政協議案件當中,對行政機關的要求有兩個方面:一方面要合法,另一方面要合約。人民法院在審理行政協議案件的時候就要相應的,既要對行政機關行使優益權的行政行為進行合法性審查,也要對行政機關是不是按照法定或者約定履行行政協議的義務進行合約性審查,人民法院通過對行政協議的合約性審查可以防止出現行政機關強迫締約、隨意違約和惡意毀約等違反誠實信用的行為。應當說,這個司法解釋雖然只有29條,但是它的內容含量是比較豐富的,可以說絕大多數的規定都涉及到政府守信踐諾機制的規范。下面我就司法解釋當中的一些主要針對性規定給大家作一介紹,主要包括三個方面:

    第一,司法解釋明確了對行政協議案件的全面管轄的原則。什么叫“全面管轄”呢?過去對行政行為的案件審查是一種有限的審查,是一種列舉性的審查,只對行政行為的合法性進行審查。這次行政協議的司法解釋,根據行政訴訟法的授權,首先明確了要繼續對行政機關在行政協議案件當中行使優益權的行為進行司法監督,比如行政機關可以在行政協議的履行過程當中行使不同于相對人的一些權力,這叫“行政優益權”。對這個行為,由于它是一種公權力的行為,必須要接受司法監督。另一方面,我們也要對政府已經約定了的一些協議義務進行審查,要審查它是不是按照法律的規定履行了,是不是按照合同的約定履行了,進行合約性審查。因此,我們在司法解釋當中對人民法院可以審理哪些行政協議的糾紛進行了全面的列舉,既包括撤銷訴訟,又包括給付訴訟,還包括確認訴訟。也就是說,人民法院對行政協議案件的所有糾紛都是可以進行監督和審查的,通過這樣的審理一方面要監督行政機關依法行使行政職權,同時也要促進行政機關守信踐諾,忠實的按照協議的約定來履行協議義務。

    第二,我們又突出地強化了對行政機關優益權的司法監督。行政機關在行政協議當中不僅僅是作為行政主體的地位而存在,同時也是作為行政協議一方的締約方存在。在行政協議當中要履行協議所約定的內容,同時還要嚴格按照法律規定來行使行政優益權,因為行政優益權很重要,行政機關在行使這個權利的時候一定要審慎行使、依法行使,法無授權不可為。正因為如此,我們在行政協議司法解釋中又做了進一步針對性的規定,對于行政機關行使行政優益權的行政行為要實行合法性監督,如果違法了,法院要判決撤銷,判決行政機關重做,判決行政機關履行法定職責,判決行政機關的行政行為確認無效等等。經過審查,如果我們認為行政機關行使行政優益權的行為是合法的,我們會確認它合法,并且如果對原告的財產造成的一些損失,我們還可以判決予以補償。如果你是違法造成損失的,那就要賠償,合法造成損失的,也要進行補償。

    第三,我們又細化了行政機關在行政協議案件當中的違約責任。行政訴訟法規定的行政機關在行政協議當中的責任有兩種,一種是侵權責任,如果行政機關行使優益權的行為對當事人造成了損失,那就有侵權責任,要進行侵權賠償,如果行政機關不依法履約,未按照約定履約,就要承擔合同法上的違約責任,我們根據行政訴訟法的這個規定,對行政訴訟法相關的條文進行了細化。行政訴訟法對于行政機關違約的責任進行了明確,包括行政機關如果違約的話,你要采取相應的補救措施,要給予當事人賠償,等等。這些都是違約責任的規定。我們在司法解釋當中進一步規定,如果雙方當事人,行政機關和行政相對人約定了違約金條款和定金條款,但是行政機關違約了,怎么辦?我們可以按照合同法等民事法律規范的規定,要求行政機關承擔相應的違約責任。如果行政機關和行政相對人之間所約定的違約金過分地高于自己損失的,人民法院可以依職權進行審查,因為人民法院要審查行政機關和相對人之間的違約金條款是不是違反了國家利益和社會公共利益,根據合同法以及相關司法解釋的規定,人民法院可以對違約的責任做出判斷,并且做出調整。

    謝謝。

    2019-12-10 10:40:53

  • 新京報記者:

    剛才介紹了行政協議的類型和界定,但是對于普通百姓來說行政協議還是比較陌生,能不能介紹一些與老百姓密切相關的行政協議的類型呢?謝謝。

    2019-12-10 10:44:47

  • 梁鳳云:

    行政訴訟法對于行政協議的類型做了列舉,主要包括政府特許經營協議和土地房屋等征收征用補償協議,行政訴訟法還規定了這些行政協議是不完全的列舉,除了這兩類有名協議之外,還包括其他的無名協議。對于哪些是無名協議,在司法實踐當中有不同的理解,其中有相當多的行政協議類型涉及到老百姓的切身利益。我簡單地列舉三類:

    第一類,土地房屋征收征用補償協議。這類案件目前在行政案件當中占了相當大的比例,如果老百姓認為行政機關在土地房屋等征收征用補償過程中的行使了行政優益權的行為,或者認為行政機關違約可以向人民法院提起訴訟。人民法院通過對這類案件的審理,一方面要對行政機關在征收征用補償和拆遷工作當中的相關工作予以規范,另一方面也要保障這些被征收人和弱勢群體的土地房屋等不動產的權益。這是第一類,我們經常見到的。

    第二類,政府投資的保障性住房的租賃買賣等協議。比如說我們常見的,經濟適用房的租賃買賣協議,廉租房以及其他保障性住房的協議。這類行政協議實際上政府為了推行福利政策與相對人簽訂的由政府投資建設的一些保障性住房的租賃和買賣協議,它的目的是在于保障低收入人群的住房權益,它具有很強的福利行政的性質。人民法院通過對這一類案件的審理,一方面會推動國家福利政策的推行,另一方面也會有力地保障城市低收入人群“房子是用來住”的合法權益。

    第三類,我們也經常見到的是政府與社會資本合作協議,就是我們經常講的公私合作協議、PPP合作協議。這類協議是什么?是行政機關利用社會資本進行相關的基礎設施等投資合作的協議,這類協議對國民經濟的發展影響巨大。我們考慮到,政府與社會資本合作協議一般情況下是以合同群的方式存在的,它在很多情況下表現為是行政協議,但是在個別的情況下又體現為民事合同。所以我們在司法解釋里明確規定,對于符合本司法解釋規定的行政協議定義的政府與社會資本合作協議、PPP協議是屬于行政協議的范圍,我們通過對這類協議的審理,能夠達到有利于保障國家利益和社會公眾利益,有利于保障社會資本方參與公私合作的積極性和安全感,也有利于營造公平、公正的競爭環境。

    謝謝。

    2019-12-10 10:49:18

  • 中央廣播電視總臺央視記者:

    修改后的行政訴訟法將行政協議納入了行政訴訟受案范圍之后,有一些地方出現一種現象,對于一些界定不清晰的協議案件,民事訴訟和行政訴訟均不受理,甚至出現了相互“踢皮球”的情況,請問此次發布的司法解釋對于這種現象做出了哪些針對性規定?謝謝。

    2019-12-10 10:52:56

  • 梁鳳云:

    修改后的行政訴訟法明確地將行政協議納入到了行政訴訟受案范圍。我們知道,行政協議既有行政性的一面,也有合同性、協議性的一面,這就導致我們在界定和區分行政協議和民事合同當中會存在的難度和困難,所以個別地方法院對于一些界定不明、合同屬性不清的協議案件出現了“民事推行政、行政推民事”的現象,這種現象是不利于保障當事人訴訟權利的,同時也不利于人民法院良好形象的樹立。因此,我們在司法解釋當中做了兩個方面的規定:

    第一方面,明確規定了推定管轄制度。這個制度是一個新型的訴訟制度,基于我國審理民事合同案件和行政協議案件都是一般由普通法院來審理,普通法院里有民事審判庭和行政審判庭,如果民事審判庭生效的裁定、生效的法律文書認為涉案的協議屬于行政協議不予立案、駁回起訴的,當事人再次向人民法院提起訴訟,怎么辦?行政審判的部門能不能再以他認為是一個民事合同再推出去呢?不可以。這種情況下,司法解釋明確規定要尊重當事人路徑的選擇權,確保當事人的合同權益能夠得到及時有效的救濟。如果生效的民事裁定,以它不屬于民事合同為由,裁定不予受理或者駁回起訴的,人民法院行政審判部門應當依法受理、依法立案,從而大大減少不同的審判部門之間“踢皮球”的情況。

    第二方面,明確了選擇管轄制度。行政訴訟的管轄和民事訴訟的管轄有很大不同,在民事訴訟法當中明確規定了對于合同糾紛既可以由原告所在地、被告所在地、合同履行地、合同訂立地、合同標的物所在地等等不同法院管轄,那么,有不同的管轄法院,當事人可以進行選擇,但是行政訴訟由于它主要的架構是以行政行為為訴訟類型,所以基本上是由原告所在地和被告所在地作為管轄法院的標準。我們為了充分地保障行政協議當事人的合法權益,充分地保障他的救濟權利,充分保障他選擇管轄法院的權利,我們參照民事訴訟法等民事法律規范的規定,除了在原告的所在地和被告所在地之外,我們另行增加了協議的訂立地、履行地和標的物所在地法院的管轄標準。通過這樣的規定,我們力求能夠減少行政干預,充分地保障民營企業在內的行政相對人在行政協議案件當中的一些合法權益,并且營造良好的營商環境。

    謝謝。

    2019-12-10 10:59:27

  • 北京青年報記者:

    剛才您提到了行政相對人不履行行政協議義務時,行政機關應該通過非訴行政執行程序來予以救濟的兩種情形,請問行政協議是否可以直接申請法院非訴行政執行?謝謝。

    2019-12-10 11:01:35

  • 梁鳳云:

    這個問題也是本次司法解釋制定當中的一個重要問題。我們知道,行政訴訟一般又俗稱為“民告官”,行政訴訟就是老百姓告政府的訴訟,在行政訴訟里能不能政府告老百姓呢?這是一個值得探討的問題。這次司法解釋當中繼續堅持了行政訴訟法的規定,繼續遵循了被告恒定的原則,在行政協議司法解釋當中明確了它的原告資格是賦予了行政相對人的,被告是行政機關及其法律法規授權的組織,我們仍然堅持了行政訴訟法的規定。有的觀點提出來,如果行政機關不能提起訴訟,那通過什么途徑來救濟自己的權益呢?這確實是一個重大的問題。根據行政訴訟法的規定,當事人救濟權利有兩個渠道,一個渠道是當事人可以通過行政訴訟的渠道來予以救濟,另外一個渠道是專門賦予行政機關的救濟渠道,也就是行政非訴執行機制。這個機制,意味著如果行政機關做出一個行政行為之后,當事人不履行,也不提起訴訟,也不提起復議,怎么辦呢?行政機關可以依照行政訴訟法和行政強制法的規定申請人民法院來強制執行,這個救濟渠道是一個獨特的救濟渠道。

    因此,我們按照行政訴訟法和行政強制法的規定,在行政協議的司法解釋當中就這兩種情形做了規定。首先,行政機關如果要救濟自己的權利,他必須有一個行政處理的決定,如果當事人還不履行,就可以拿著這個處理決定向人民法院申請強制執行。怎么做出這樣的行政處理決定呢?有兩類:一類是行政機關可以做出要求行政相對人履行行政協議的決定,這個決定就由當事人不履約的狀態轉化成為行政行為,這是第一種情形。第二種情形是如果法律或者行政法規明確規定了行政機關對于行政協議具有監督指揮的權利和監督履行的權利,這種情況下行政機關就可以做出要求行政相對人履行協議的決定,這樣又把當事人不履約的狀態轉換成了行政處理決定,轉換成了行政行為,轉換成了執行名義。在這兩種情況下,行政機關可以根據行政強制法、行政訴訟法的規定申請強制執行。如果人民法院經過審查認為,行政機關的申請內容是明確的,并且具有可執行的內容,人民法院就可以準予強制執行,從而來救濟行政機關在合同當中的權益,從而保障國家利益和社會公共利益。

    需要注意的是,今后對于行政機關能不能通過行政訴訟途徑來救濟自身的權益?這個問題我們將繼續探索,條件成熟時我們再做統一規定。謝謝。

    2019-12-10 11:05:04


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